近日，国家发改委、住建部等五部门印发《关于加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设的指导意见》（发改环资〔2022〕1746号）。

意见首提的目标仍是垃圾分类，要求到2025年，“全国县级地区基本形成与经济社会发展相适应的生活垃圾分类和处理体系”，同时提出，“京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、国家生态文明试验区具备条件的县级地区基本实现生活垃圾焚烧处理能力全覆盖。长江经济带、黄河流域、生活垃圾分类重点城市、“无废城市”建设地区以及其他地区具备条件的县级地区，应建尽建生活垃圾焚烧处理设施”，而对于不具备建设焚烧处理设施条件的县级地区，则通过填埋等手段实现生活垃圾无害化处理。

同时，意见还提出，到2030年，全国县级地区生活垃圾分类和处理设施供给能力和水平要进一步提高，“小型生活垃圾焚烧处理设施技术、商业模式进一步成熟，除少数不具备条件的特殊区域外，全国县级地区生活垃圾焚烧处理能力基本满足处理需求”。

从以上目标可以看出，使用垃圾焚烧技术解决县域垃圾处理问题已成为未来8年内的主体思路。那么，目前我国县级地区生活垃圾处置情况到底如何？目前主流的生活垃圾焚烧技术“下乡”还存在哪些问题呢？

仅4成县城生活垃圾实现焚烧处理，

垃圾处理规模扩张可期

根据《2021城乡建设统计年鉴》，2021年，我国城市生活垃圾清运量为2.49亿吨，生活垃圾无害化处理量为2.48亿吨，无害化处理率接近100%。从总量看，焚烧处理量约为1.80亿吨，占比72.54%；填埋处理量5208.51万吨，占比20.97%。从处理能力方面看，2021年全国无害化处理能力为105.71万吨／日，焚烧为71.95万吨／日，占比68.06%，较2020年的56.78万吨／日上升26.72%。焚烧已正式超过填埋成为我国主流的城市生活垃圾无害化处理方式。

2021年，我国县城生活垃圾清运量为6791.35万吨，无害化处理量6687.44万吨，无害化处理率达98.47%。从总量看，垃圾焚烧处理量约2772.59万吨，占比40.83%；填埋处理量约3784.44万吨，占比55.72%。从处理能力看，县城共拥有生活垃圾处理场（厂）1441座，其中焚烧厂257座，卫生填埋场1123座，总无害化处理能力33.80万吨／日，其中焚烧处理能力17.17万吨／日，占比50.80%，填埋处理能力15.70万吨／日，占比46.45%。

图1 2012-2021年全国城市及县城生活垃圾清运量（单位：万吨）

可见，虽然在城市生活垃圾处理领域，焚烧已占绝对优势，但在县城，焚烧与填埋并未拉开差距，甚至在垃圾焚烧处理能力高于填埋4.35个百分点的情况下，实际的焚烧处理量反比填埋量低了近15个百分点。个中原因可能与一个因素有关，这点我们放到后文再谈。

从图1也可以看到，我国县城生活垃圾清运量十年都没有太大变化，笔者推测这与迅速提高的城市化率有关。县域经济增长与人口迁移相互抵消，导致县城垃圾清运量几乎无变化。这似乎会是县域垃圾处理市场发展的一个限制性因素。不过考虑到农村地区仍存在垃圾收运盲区，且有部分存量垃圾需要无害化处置，同时农村还会产生秸秆等农林固体废物，如果生活垃圾焚烧设施能够做到协同处置农林固废，也不失为县级垃圾焚烧设施收益的新增长点。因此，综合来看，未来县域垃圾处理规模的扩张可期。

能力“太强”

垃圾焚烧“下乡”亟须做减法

目前，国内主要的垃圾焚烧设备制造企业，包括光大环境、康恒环境、三峰环境等，他们的垃圾焚烧“科技树”都是往“大”的方向点，单炉生活垃圾日处理能力早已突破千吨大关，而且还在持续变大中。

大型垃圾焚烧炉的优势在于，不仅能够有效降低焚烧厂单位投资成本与运行成本，还能降低全厂设备故障率、提高垃圾焚烧厂的运行稳定性，非常适合于人口稠密的大中型城市使用。

然而，大型垃圾焚烧设备的优势到了县域却荡然无存，因为在县一级，根本不需要这么强悍的处理能力。笔者估计，目前中国大多数县的生活垃圾清运量不会超过300吨／日，100～200吨／日的也大有“县”在。以十年前投产的光大环境济南焚烧项目为例，当时已做到了4×500吨／日焚烧线，也就是说即使把十年前的垃圾焚烧设备投放到今日的县域，处理能力仍显过剩。而且，随着焚烧厂建设规模的缩小，设备成本、污染治理成本、运维成本等直线上升，综合算下来，建设小型垃圾焚烧厂非常不划算，因此业内“自古以来”就不建低于300吨／日的垃圾焚烧厂。

图2 已投产十年的光大环境济南垃圾焚烧项目（图片来源：环卫科技网）

但在近年出台的众多环卫设施建设规划及其他相关政策中，发展焚烧、实现原生生活垃圾“零填埋”成为一个关键目标，这就让县域生活垃圾处理陷入了两难。如果按照要求上焚烧，垃圾量实在不足以支撑，而且建设和运营成本也太高；如果上了便宜的填埋，却又“破坏”了原生垃圾“零填埋”目标的实现。

为了纾解上述矛盾，国家发改委、住建部等五部门在刚刚印发的意见中明确提出，针对小型生活垃圾焚烧装备存在的烟气处理不达标、运行不稳定等技术瓶颈，要“组织国内骨干企业和科研院所……开展研发攻关，重点突破适用于不同区域、不同类型垃圾焚烧需求的100吨级、200吨级小型垃圾焚烧装备，降低建设运维成本。”这也从一个侧面表明了国家发改委对县域垃圾焚烧规模的一个认定，即100吨级和200吨级。看来，垃圾焚烧在解决了“大”的问题后，需要回过头来补上“小”的技能了。

发展县域垃圾焚烧，

钱从哪来？

众所周知，垃圾焚烧设施的建设成本和运营成本均大大高于垃圾填埋。在这点上，县城肯定是深有体会，不然也不会出现前文所述县城垃圾焚烧能力和垃圾填埋量“双过半”这种特殊现象了。

考虑到小型垃圾焚烧厂失去了规模效应，同时还需要附带前期研发成本，因此县域垃圾焚烧设施建设运营首先需要面对的是一个“钱”的问题！

对此，意见给出了六条措施：

1.积极安排中央预算内投资支持县级地区生活垃圾焚烧处理等环境基础设施建设，对生活垃圾小型焚烧试点予以支持，充分发挥引导带动作用。

2.将符合条件的县级地区生活垃圾处理设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围。按照《国务院办公厅关于印发生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》要求，地方各级财政加大对县级地区生活垃圾处理的资金支持力度。

3.新建生活垃圾焚烧发电项目优先纳入绿电交易。

4.指导各地建立健全生活垃圾收费制度，依法开征生活垃圾处理费，鼓励结合垃圾分类探索推进差别化收费政策，创新收缴方式，有效提升收缴率。

5.落实从事污染防治的第三方企业所得税按15%缴纳的财税优惠政策。

6.在不新增隐性债务的前提下，鼓励各类金融机构积极支持县级地区生活垃圾处理设施建设。支持符合条件的生活垃圾焚烧处理项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

从财税角度讲，已经可以说是不遗余力了！

虽然五部门要加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设，但并不代表可以“大干快上”。意见依旧十分冷静的指出，要充分发挥存量焚烧处理设施能力，确保现有设施处理能力得到充分利用。在现有焚烧处理设施年负荷率低于70%的县级地区，原则上不新建生活垃圾焚烧处理设施。而在中西部和东北地区等人口密度较低、生活垃圾产生量较少、不具备单独建设规模化垃圾焚烧处理设施条件的县级地区，可通过与邻近县级地区以跨区域共建共享方式建设焚烧处理设施。

另外，意见也未忽视垃圾分类、再生资源回收以及高标准垃圾填埋场建设等方面，关于这些，就请各位读者通过阅读意见原文来进行了解，笔者就不再在本文中多行赘述。

最后，笔者还想多说一句，加强县级地区垃圾焚烧设施建设，极有可能会催生出“县域垃圾填埋场的封场治理”这个新市场。目前我国有1123座县级卫生填埋场，年填埋处理垃圾约3784.44万吨，加上历史存量垃圾，即使只有一半的填埋场进行封场治理，也会诞生出一个相当庞大的市场！值得相关企业关注！